专家解读食药监管体制第五次大变革：“小折腾”获取“大红利”

　　几经变迁的中国食品药品监管体制再迎来第五次重大变革。按照今日(3月13日)上午公布的国务院机构改革方案，国家工商总局、质检总局、国家食药监总局职责将“三合一”，并整合国家发改委、商务部部分职责，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。

　　同时，组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家市场监督管理总局承担。

　　专家：改革方案有利于监管统一性

　　“总体上说，本轮改革方案是目前市县普遍采取市场监管综合执法的前提下，用‘小折腾’获取‘大红利’的方案，一定程度上有利于监管统一性。”中国药品监督管理研究会专家委员、国家行政学院副教授胡颖廉接受新京报记者采访时表示，本轮食品药品监管机构改革真正体现顶层设计，超脱部门搞改革，超越监管看安全，是新时代的新气象。

　　他认为，“大市场、专药品”的监管模式抓住了当前食药安全治理的两大关键，即食品安全监管的协调力和综合性，药品监管的特殊性和专业性。改革从纵横两个维度调整监管体制，一是科学划分机构设置和职责，在强化综合执法的同时，强调专业的事由专业的人来做，所以单独组建国家药品监督管理局;二是合理界定中央和地方机构职能和权责，解决上下一般粗的“权责同构”问题，所以药品监管机构只设到省一级，带有一定垂直管理的意义，与市场监管分级管理相区别。

　　“需要注意的是，大市场不是大工商，药品监管也并没有回到2013年之前的模式。我们对改革的理解不应停留在机构拆分、合并、重组的狭隘视角，更不存在‘谁并入谁’的问题，而是国家治理现代化背景下的机构范式革新。”胡颖廉说。

　　胡颖廉同时指出，这一方案面临的最大挑战是食品药品安全监管的专业性如何保障，这也是过去基层综合执法改革带来的最大思考。他认为，后续政策落地应注意三个方面：第一是事权科学划分，基于食品和药品在产业基础、风险类型等方面差异，药品上市前监管权尽量集中，食品生产经营和药品经营销售日常监管权适当下沉;第二是改革因地制宜，可赋予省级改革自主权，食品药品产业集中的地区，还是可以允许单独设立食品药品监督管理局;第三是监管人员积极性保障，地方机构改革要充分考虑基层一线监管执法人员诉求和利益，这对于经历了多轮改革的食药监管人员尤为重要。

　　回顾：食药监管体制20年间几经“分合”

　　此次改革已是中国食药监管体制迎来的第五次重大变革。自1998年国家药品监督管理局成立，之后的20年里，食药监管体制几经变迁。2003年的国务院机构改革在国家药品监督管理局的基础上组建了国家食品药品监督管理局，仍作为国务院直属机构。5年后，国家食品药品监督管理局在2008年新一轮机构改革中改由卫生部管理。

　　2013年，食药监管机构改革迎来大整合：对国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食药监总局的职责、国家质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商总局的流通环节食品安全监督管理职责进行整合，组建国家食品药品监督管理总局。此后，一些地方参照国务院整合食品药品监督管理职能和机构的模式，在省、市、县三级单独设置食品药品监管机构，县级食药监局还在乡镇或区域设立监管派出机构。北京、重庆、海南等地实行省级以下垂直管理体制，在实践中取得了较好的成效。

　　与食药监管机构单设模式不同，地方对市场监管综合执法模式的探索也在进行。2013年改革后，许多地方并未参照国务院模式单独设置食药监管机构，而是成建制整合工商、质监、食药等部门，组建新的市场监督管理局。浙江、安徽等地是这一模式的最初试验者，天津是目前唯一在省级层面成立市场监管机构的地方，内蒙古、深圳则经历了食药监局与市场监管局合合分分的反复，从“多合一”回到了单设食药监管机构。

　　从地方的探索来看，采取工商、质监、食药监“三合一”模式的较为普遍，占一半以上，还有“四合一”、“五合一”等模式，比如贵州把盐务也整合进去。据国家工商总局统计，截至2017年1月底，全国有约1/3的副省级市、1/4的地级市、2/3的县实行了市场监管综合执法。