"工商、质监、食药"三局合一，看上去很美？

　　一项经国务院批准、涉及7500多人的地方政府机构改革进入新阶段：天津市市场和质量监督管理委员会挂牌成立。该委员会由原天津市工商行政管理局、食品药品监督管理局、质量技术监督局“三局合一”而成。天津市政府副秘书长庞金华说，这标志着天津的大市场大部门监管新体制正式运行。

　　在此之前，深圳特区、上海浦东新区、浙江舟山市等地也探索整合建立了市场监管局。相比之下，天津的步子迈得更大，率先建立了全新的从省一级到乡镇、街道一级的市场监管体制。履新的天津市市场和质量监管委主任、原市食品药监局局长林立军对记者说，此项改革经过了国务院批准，在省一级还没有先例，也没有可借鉴和复制的经验。

　　截止至今天津市将是全国唯一对食品药品监管体制再进一步改革的省级单位，有消息称，这样的决定来自中央，中央选择天津进行试点，所以天津的这项改革不是最早，但或许步子最大，很有可能就是未来国家层面的改革样板。

　　从职责来看，天津市市场和质量监管委向上对接国家食品药品监督管理总局、质检总局、工商总局，涵盖了三个部门的业务领域。但林立军强调，“三局合一”不是简单的物理整合，而是要追求“化学融合”。三大系统现有工作人员7500多人，需要重新梳理职能，像化学反应一样融合在一起。

　　“内设机构减少了，领导职数减少了”，天津市市场和质量监管委党委书记、原市工商局局长王海福对记者笑称，以前三局由不同市领导分管，如今分管副市长变为一位，“也减少了!”

　　遵循“重心下移、权限下放、干部下沉”的原则，年底前，天津市将完成镇街市场监督管理所的建设，所需人员编制正在确定，人力、物力、财力和服务资源将向基层集聚。据王福海介绍，天津市原有131个工商所，在此基础上设立市场监管所，每个镇街1个，还需增加91个，这就需要精简机关、充实基层，增加相应的力量。而如果在原有模式下充实食品安全监管的基层机构，全市至少要增加2000个编制，现在只需增加几百个。

　　看起来，这样的改革是一次彻底的变动。

　　天津市的三局合一意味着，未来在天津市，除了市一级层面挂牌成立一个天津市市场监管委员会外，在各区、各乡镇、街道办事处都将有类似监管站、监管所之类的机构，以实现与市一级监管委员会的对接。

　　在天津，区一级的食品药品监管局只有二三十人，而区一级的工商局则有二三百人，把三个局合起来，就可以在不增加编制的基础上实现监管队伍的充实。三局合一的方案能够增加监管效率，减少监管流程，这是好的一面。

　　虽然新机构的名称中不再出现“食品监管”，但从业务的风险点以及百姓的关注点来说，市场和质量监管委的工作重心就在于对食品药品和特种设备的监管。在新的监管体制下，食品安全监管力量“上大下小、上有下无”的状况将得到改变。

　　他指出，以前工商系统在下面有工商所，但质监、食品药监部门在基层建设上还有欠缺。三家都承担着食品安全监管的不同职责，衔接的过程中难免出现“缝隙”。人们常用“九龙治水”形容这种分段管理、权责不清的局面。现在，食品的生产、经营、消费等环节都集中到市场和质量监管委的职权范围，实现了“一个部门管全程”。改革后形成统一的监管队伍，将建立“横向到边、纵向到底”的网格化监管格局。

　　令笔者担忧的是，全国范围内只有天津这样彻底合并，那以后跟国家层面的监管部门如何对接?这个市场监管委员会是对接国家食品药品监督管理总局、国家质检总局还是国家工商总局?在这个市场监管委员会内部，工作人员原本分属三个局，内部的沟通与协调能否顺利?这些问题都摆在眼前，所以，天津市的三局合一更像是再一次实验。

　　在我国，食品药品监管体系经历了颇多的改变与调整，如果从1998年国家药品监督管理局成立算起，大的监管体系调整已经进行了4次。

　　1998年之前，我国的药品监管分散在多个部门，为了实现药品监管的相对集中，国家药品监督管理局成立，全国范围内的垂直管理体系开始建立。

　　2003年，国家药品监督管理局被赋予食品监管的职能。这个职能只是虚职，只有在出现重大食品安全事件时，该局才会综合协调相关部门进行调查。但从机构名称和编制上，都出现变化，有了食品监管人员编制，该局也变身为国家食品药品监督管理局。从地位上看，该局直接向分管的国务院副总理汇报工作。

　　在这个阶段，监管体系依然是垂直体系。但食品的监管职能分散在多个部门。

　　2008年，大部制改革拉开帷幕，原本直接向国务院副总理汇报工作的国家食品药品监督管理局并入卫生部。原本的垂直管理体系被打断，省以下的监管机构改为地方横向管理。这个阶段，强调企业是第一责任人，地方政府负总责。

　　2013年，食品药品监管体系再次迎来大改变。工商、质检、卫生等部门的部分职能被剥离，形成国家食品药品监督管理总局。在这次调整之后，垂直管理体系又被重新提了出来。

　　16年来，在对食品药品监管体系的不断调整中，结果并不总是向好，监管力量不足的问题一直没有得到很好的解决。

　　天津的改革步子迈得大，把三支队伍整合到一起，但物理反应能否产生化学反应，恐怕暂时还要打个问号。

　　还有法律使用的整合，改革后的执法队伍成员来自不同的部门，可能在一些执法人员看来合规的生产经营行为，在另一些执法人员看来就是不合规的，如果不能把法律适用问题整合好，对行政相对人来说恐怕将是额外的负担。

　　在多次的调整改革中，尽管目标都是为了监管效率的提高，但由于各种衔接、整合的问题，也曾出现矛盾。2008年的改革后，原卫生部对餐饮环节的监管职能移交到原国家食品药品监督管理局，但既有的卫生监管队伍不愿意转到原国家食品药品监管队伍中去，原国家食品药品监督管理局不得不用药监的队伍来实现对餐饮的监管，结果造成厚此薄彼的情况出现，监管队伍，尤其是基层监管队伍的工作受到了影响。

　　目前无法评价此次改革的利弊，也无法估量这种改革对社会的影响力和其造成的后果，但改革还是要坚持，毕竟国家还是在尝试找到最适合国情的监管体系。