“一刀切”要不得 “突击战”更值得深刻反思

　　最近一个时期，中央环境保护督察组认真履职，对不少地方形成高压态势，其所到或将到的地方各级领导皆感到压力，有的地方甚至宣称“全面进入中央环保督察临战状态”。若能够以迎检促整改落实，建构环境保护常规新秩序，那么，这未尝不是好事。然而，只是为了“确保中央环保督察迎检工作‘零失误’”，采取限时整改甚至立即关停等一系列“立竿见影”的环保措施，这种“环保突击战”或称“环保风暴”是值得深刻反思的。

　　党的十八大以来，我国把生态文明建设摆到了更加重要的战略地位，作出了一系列重大战略部署，积极推进环境保护领域的法治建设，为切实维护人民群众环境权益和环境公共利益，保障国家自然资源和生态环境安全，提供了重要的制度保障和法律支持。然而，在某些地方，企业的环境治理法定义务和责任被忽略，政府及其部门的环境治理监管责任没有得到落实，以至于环境污染形势严峻。在这种背景下，为“迎战”中央环保督察组的督察，只能紧急对企业“出战”，采取“一刀切”式的限期整改或者关停措施。即便是限期整改，由于期限极短，根本违背事物的规律性，故而也无法期待整改的效果，在企业无法按时达标的情况下，便转换为强制关停。或许，采取这些措施都属于政府及其部门依法应当履行的法定职责，但是，由于没有形成常规的环境治理制度，没有履行相应的法定程序，更不符合正当程序的价值追求，与建设法治政府和依法行政的要求相离甚远。于是，“环保风暴”沦为地方政府应付中央督察的“临时抱佛脚”之举，紧急整改或者关停则令许多企业苦不堪言，无法接受，积怨不少，有些则演变成政企严重对立的群体性事件。

　　环境问题是硬性问题，环境治理是利国利民的千秋大业，需要政府、企业、社会和每个人共同努力。要做好这项事业，关键是要完善环保整序计划和环境保护法规范，明确对企业的环保基准要求，引导企业转向环境亲和型，指导企业该如何整改，采用哪种设备哪种技术怎么做才算合格、达标。对需要整改的，应当限定合理的期间;对需要停产停业的，应当按照法定程序作出决定，并给予足够的善后处理期间。唯有做好规划引导，才有利于企业养成乃至提高环保意识及守法合规意识，故而有利于企业的生存及发展，也有利于从根本上实现环境整序行政所追求的崇高目标。

　　环境整序行政的方法和手段非常广泛多样，并不是说不可用突击进行“环境治理”这种手段。若是在充分进行了环境法制宣传，基于环境整序行政计划进行引导，给企业和个人更多自我谋划、自我改进或者改善的机会，明确告知企业其所应履行的义务和承担的责任，并依法作出环境治理的决定命令，充分履行了送达、告知、听取陈述和申辩，必要时举行听证会、督促履行等程序的情况下，对那些依然“负隅顽抗”、不履行其应当履行的法定义务的严重污染企业，采取突击检查、责令整改甚至停产停业等措施，不仅是可以的，而且是应当的，是法治行政原理的内在要求，也有实定法规范提供支持。可以说，进行非常规性突击检查，是常规性检查的补充，也是行政检查实效性的必要保障。

　　当然，要采取“关停”企业的措施，则需要履行相应的法定程序。行政处罚法明确规定，作出责令停产停业等行政处罚决定之前，应当履行告知听证等程序。未履行法定程序，便予以“立即关停”;面对“在这里经营了数十年，凭什么今天就不合格了”的质问，又不予以充分的理由说明，只是简单粗暴地强调：“我说不合格就不合格，能给你找出一百个不合格的理由!”这种做法备受争议，难以得到企业人的理解和支持，也不符合依法行政的要求。如何从根本上解决好这个问题，将继续考验各地方政府的治理智慧和能力。

　　(作者系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长 杨建顺)