监测监察执法垂直管理体制设计 应把握两个关键

　　有人把地方环境保护部门比作猫，把违法企业比作老鼠。猫是地方政府养的，能不能捉耗子、捉几只，由政府部门说了算，不是环保部门说了算。可见，地方保护主义是环境污染局面没有得到根本扭转的主要原因。

　　由于目前的环境执法体制具有部门性和地方性的特点，人员由地方任命，财政也来源于地方，因此执法队伍在实践中往往偏向于对地方政府负责，很难真正做到对法律和生态环境负责。上级部门缺乏有效的监察手段，难以克服地方保护主义现象。因此，必须在现有监管体制的基础上，探索建立相对独立的环境监督与执法制度。

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》借鉴重庆市、陕西省、贵州省等地的经验，提出实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这一建议引发了社会关注。

　　2013年党的十八届三中全会提出“独立进行环境监管和行政执法”。2015年《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出，生态环境保护管理体制改革到2020年取得决定性成果，加强法律监督、行政监察;强化对违法排污、破坏生态环境等行为的执法监察和专项督察;资源环境监管机构独立开展行政执法，禁止领导干部违法违规干预执法活动。

　　“意见”提出了行政监察、执法监察和专项督察等生态文明体制改革的新方式。为了落实这些改革形式要求，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，“改革环境治理基础制度”“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。建立全国统一的实时在线环境监控系统”“开展环保督察巡视，严格环保执法”。

　　关于如何落实省以下环保机构监测监察执法垂直管理体制，习近平总书记在作说明时指出：“省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构”。可以看出，省以下环保机构监测监察执法垂直管理是针对现实的环境问题，落实党的十八届三中全会有关生态文明体制改革精神的具体举措，具有现实性、针对性、合理性和逻辑上的前后一致性。

　　目前，有关部门正在按照上述文件的要求，协同有关机构开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理体制的改革设计工作。笔者认为，设计工作应科学谨慎，着力解决好以下两个问题：

　　一是治标与治本的问题。无论是省以下环保机构监测监察执法的属地主义，还是省以下环保机构监测监察执法的垂直主义，都是体制内的监督形式。在经济社会的转型期，垂直的体制内监督可以或多或少地遏制地方保护主义，提高监管的效率，有必要实施。但是，环境保护需要建立健全环境治理体系，而环境监测监察执法只是环境治理体系的一个方面。

　　如果忽视市场的调节及体制外的社会参与和监督，垂直管理的体制对于环境问题只能治标，很难治本。在环境治理体系的建设方面，2015年9月的《生态文明体制改革总体方案》在生态文明体制改革的目标部分指出，到2020年构建监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系;《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》也提出“改革环境治理基础制度”“健全环境信息公布制度”。按照党的十八届三中全会精神，环境治理体系和环境治理基础制度，显然不只包括环境监测监察执法，还包括市场机制和社会参与。

　　“方案”还指出，构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系，着力解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题。基于此，国家在开展省级以下环保机构监测监察执法垂直管理体制改革设计时，必须同时健全市场调节和社会参与、监督的体制，引入并强化公众问责机制，使新的环境监管体系可问责，增强环境监测监察垂直执法的独立性。

　　二是垂直与属地的问题。环境污染和生态破坏是经济社会生活的副产品，因此解决环境问题，必须把经济社会生活的管理作为抓手。而经济社会生活的管理权限大多在于属地的政府。因此，环境监管不能忽视甚至否认属地政府的属地责任。

　　中央的有关文件也认可了这一点，如《生态文明体制改革总体方案》提出要构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度，着力解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。这一规定就是督促地方政府履行环境保护的属地责任。

　　在环境监管中，属地管理和体现监管独立性的环保机构监测监察执法并不是非此即彼的关系，而是相互补充的关系。习近平总书记解释中的“市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构”，既解决了省级人民政府对本省环境质量负责的问题，也解决了市级行政区域环境保护的属地负责和垂直监管相结合问题。

　　但这也造成一个现实问题，即县级环保局不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构，那么是否还需强调县级人民政府的属地负责作用，值得研究。如果需要强调，县级环保部门成了市级环保局的派出机构，那么县级人民政府利用什么机构来进行环境监管，也需要认真研究。另外，如果县级人民政府不需要对本行政区域的环境质量负责，那么《环境保护法》第六条规定“地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责”，就需要修改为“省和市级人民政府对本行政区域的环境质量负责”。

　　目前，应按照国家治理和治理能力现代化的要求创新环境监管体制，提高环境监管体系的有效性。有必要按照2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》和《生态环境监测网络建设方案》以及《生态文明体制改革总体方案》的规定，按照上级监察与下级监管、上级考核与属地负责的模式，开展新一轮环境保护事权改革，大力下放一些行政许可和监管事权，赋予中介组织技术服务权，减轻企业负担。同时上收监察权和考核权，按照党政同责的原则对监管中的违法违规行为开展追责，最终既维护好地方的积极性，也发挥地方的监管责任。