湖泊水

不妨试试"一湖一法" 曹俊 近年来,为湖泊立法的呼声越来越高,社会希望通过为湖泊立法来解决湖泊久病缠身的现状。怎样立法才能解决全国湖泊的治理困境?一部国家层面的湖泊法能否真正解决难题? 我国湖泊众多,成因各异,湖泊周边生态情况各有特点,湖泊与入湖河流的水文关系、流域的经济发展水平与产业结构以及排入湖泊中的污染物构成与数量各有差别,很难找到条件完全相同的两个湖泊。因此,在湖泊治理中,必须缜密分析、仔细诊断,要根据湖泊的不同特点综合考虑,因地制宜。 荷兰的Veluwe湖,有几平方公里大,上世纪70年代时曾蓝藻大量暴发,后通过换水和底泥疏浚,蓝藻得到遏制 1998年,南京的玄武湖也在蓝藻暴发的情况下,完成了全湖清淤,并灌入长江水恢复原水位。 可以说,玄武湖和Veluwe湖面积相近,采用了相同的方法治理,但玄武湖只在清淤后的两个月内湖水有明显改善,之后随着水温的升高,藻类又很快出现。西湖近年来也一直采用钱塘江水换水,换水频次高达一月一换,方保得一湖清水。同样的方法在面积相近的3个湖泊中出现了不同的效果,由此可见,世界上没有两片完全一样的树叶,湖泊治理也没有完全相同的道路。 若仅制定一部全国性的湖泊保护和治理法律,则很难兼顾不同湖泊的自身特点,难以涵盖不同湖泊的相应治理对策。 纵观国内外近年来的湖泊治理,失败的案例中各有各的教训,但成功的案例却有其相似之处。日本、欧洲和美国在成功的湖泊治理中都不约而同地选择了针对特定湖泊制定相应的法律和办法,"一湖一法","一湖一策",正是有针对性的法律保障让众多湖泊重新焕发生机。 日本的琵琶湖治理可谓是湖泊治理的活教材。20世纪70年代,日本最大的淡水湖、重要的饮用水水源琵琶湖严重富营养化,其污染状况和我国的太湖、巢湖、滇池等淡水湖泊非常相似。 琵琶湖的治理从始至终都是在特别的法律、法规保障下进行的。日本于1972年颁布国家法案《琵琶湖特别法案》,启动了"琵琶湖全面发展计划" 1977年,琵琶湖曾暴发了红潮,这又促使地方政府出台了《富营养化控制法》(1979年)。此外,日本各级政府还在清除琵琶湖中苯氯有机污染泥沙、苯氯排放等方面制定了近10部法律、法规。为控制工业污染,琵琶湖实行了严于日本全国的污染物排放标准,比健康有关的指标加严了10倍,污水管网的覆盖率超过了日本平均水平11个百分点。 琵琶湖30年的治理成效显著,得益于其针对性的治理策略和多部特殊的专门法律。琵琶湖实施的特别治理方案和特定的、严格的污染控制标准,正是在特殊的法律保障下得以施展并发挥重要作用的。 许多湖泊治理的成功经验亦是如此。博登湖周边的德国、瑞士和奥地利3国早在1960年就成立了博登湖国际保护委员会,此委员会成立后就制定了《博登湖保护指南》和共同的污水处理厂建设规划和方案,对博登湖的水质改善起到了至关重要的作用 美国为治理Apopka湖,佛罗里达州政府专门通过了《Apopka湖法案》和《地表水改善和管理法案》。我国云南和湖北近年来大力推进实施"一湖一法"的法规设计和管理思想,在湖泊治理实践中也取得了不小的成绩。 怎样立法才能使我国湖泊摆脱久治难愈的困境?"一湖一策"已成共识,"一湖一法"已成必然选择。我们必须认识到湖泊治理的特殊性,具体问题具体分析,盲目照抄照搬已让我们尝到了不少苦头,"一湖一法"的方法也让我们初步尝到了有的放矢的甜头。希望各地在湖泊治理中认真调查分析,研究湖泊特点,把握污染规律,确定治理思路,分区研究,分类治理,为湖泊对症下药,量体裁衣制定地方法规、规章,彻底根治困扰我国湖泊多年的各类顽症。 立足实际强化地方立法 增强立法的可操作性和实效性 王蓉中国政法大学法与可持续发展研究中心主任、副教授 ◆中国环境报记者李成思 在现有的法律下,湖泊污染为什么仍然不能被遏制?针对湖泊保护的现状,应该制定怎样的法律、法规来保护湖泊以实现科学发展,让湖泊休养生息?对此,记者采访了中国政法大学法与可持续发展研究中心主任王蓉副教授。 保护湖泊法律、法规有哪些? 王蓉说,我国现阶段在国家层面还没有专门的湖泊管理法。王蓉将现有的与保护湖泊有关的主要法律、法规概括为"一宪四法四例"。 "一宪"是指《宪法》。《宪法》主要从国家职责和公民义务方面,对自然资源的保护作了原则性规定。"四法"是指《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《渔业法》。"四条例"是指《水污染防治法实施细则》、《水土保持法实施条例》、《渔业法实施细则》、《河道管理条例》。 王蓉说,除了上述的法律、法规外,有些省、市也根据本区域的特殊需要,制定了一些地方性的保护湖泊的专门条例,如《云南省九大湖泊管理保护条例》和《武汉市湖泊保护办法》等。 湖泊立法、执法有哪些问题? 王蓉说,客观地说,从国家层面来说,我国与湖泊保护有关的法律、法规,应该还是比较全面的,但为什么仍然不能遏制湖泊遭受污染呢?王蓉认为,既有立法自身的问题,也有执法问题。 王蓉说,现有法律、法规规定的管理体制,我将其称之为"七龙戏水"。水、林业、农业、交通、环保、建设、规划7个部门,都各自从其专业性管理职能方面拥有某一方面的管理权,但湖泊是一个不同要素的综合体,其管理要遵循"分工基础上的统筹"原则,现有法律、法规规定的管理体制只满足了分工要求,没有满足如何在分工基础上形成统筹的要求。 王蓉说,有法不依、执法不严是导致立法虚置,不能产生较好实际效应的一个主要原因,也是一个普遍原因。 应该如何为湖泊保护立法? 王蓉认为,制定湖泊保护的法律、法规应遵循4个基本原则。 王蓉说,首先是贯彻利益衡平原则。调和湖泊保护过程中的利益冲突和矛盾,实现和促进两种利益的协调和平衡应成为法律制度设计和构建的根本目的。 其次是尊重现有行政管理格局的原则。根据现行相关法律、法规的规定,湖泊管理涉及多个部门。要实现湖泊的统筹保护,必须在现有行政管理格局的框架下,探寻一种既能充分发挥现有管理部门专业管理优势,又对既有利益格局触动最少、改革成本最小的统筹管理体制的配置方案。尊重现有行政管理格局,以增量控制实现分权的统筹是湖泊保护立法的基本前提。 第三是实施全过程保护原则。建立以规划为导向、以水资源论证为手段、以水质监测为依据、以取水许可为核心的全过程管理体系,是湖泊保护立法的内在需求。 第四是与现有法律、法规相衔接原则。 对于单独制定一部湖泊法,目前存在不同的声音。王蓉认为,没有必要在国家层面专门制定一个《湖泊保护法》,但支持在地方层面,根据各地方特殊需要制定专门的地方性湖泊保护条例。 王蓉认为原因主要有3方面:一是国家层面要解决的是共性、普遍性问题,而非特殊性、区域性问题 二是湖泊保护需要的"分工基础上的统筹"的管理体制,在国家层面很难突破,但在地方层面容易在管理体制设置上取得突破 三是现有的法律、法规格局,在提升和完善后,可以基本满足湖泊保护的需要。 国外有何经验、做法值得借鉴? 王蓉说,在制定湖泊保护的法规时,要注重共性与个性相结合的原则,也就是说如何在用足现有法律、法规的基础上,结合本地区的实际需要,进行特别条款的立法。 针对湖泊保护立法,王蓉建议,湖泊保护应着眼于实现经济效益、生态效益与社会效益的共赢 注重水面与水质的统一 同时予以组织保障、管理保障和统筹保障。