政府购买第三方检测或将放大支出乘数效应

　　党的十八届三中全会提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用” “推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确,“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和机制，到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度。在当前和今后一个时期，大力推广政府购买服务将是加快转变政府职能、提高国家治理能力、推进全面深化改革的一项重要工作。

　　政府购买服务带动实体经济变化

　　按照西方经济学的基本概念，政府支出包含政府购买支出和政府转移支出。政府购买支出是政府用于在市场上购买所需商品与服务的支出，是一种直接的、有效的需求。政府购买的商品和服务的种类不同、对资源配置的结构将产生不同的影响，其支出大小必然影响经济总供给和总需求的平衡情况。政府转移支出是政府无偿地支付给个人或下级政府以增加其收入和购买力的费用，如养老金、补贴、债务利息等，是一种单方面转移，属于收入再分配的形式。

　　宏观经济学用支出法核算国民收入的公式为：GDP=C(消费)+I(投资)+G(政府购买支出)+X-M(净出口)。其中，G即为政府购买支出，它与投资一样，是一种高效能支出，其增减会带动实体经济的发展变化，进而引起国民收人成倍数的增减，这称为政府购买支出的乘数效应。

　　基于上述经济学基本概念，政府购买服务属于政府购买支出中用于购买服务的部分，包含了政府为开展日常政务活动所需的服务的支出(狭义)和用于购买社会公共服务的支出(广义)。政府购买服务，使原本由政府自身提供的服务转向由市场提供，使企业、个人收入有所增加，最终转化为新增投资、积累和消费，从而引发一系列的再支出，使总产出倍增，推动经济运行，扩大国民收入。购买服务不同于物品的单次购买，服务具有持续性，政府购买服务将持久拉动相关产业，衍生各种需求，优化要素组合，调整经济结构，拉动经济增长。

　　公私合作改进公共服务绩效

　　公共经济学认为，政府购买服务的实质是公共产品的私人生产。公共选择学派已通过理论和实践证明，政府并非在所有公共品的提供效率和服务质量方面都更胜一筹，私人企业、非营利机构、半独立性的政府公司等各种类型的组织，都可以提供公共服务。为了应对“政府失灵”的问题，可以把一些私人部门能完成的事务交出去、或在政府部门内部引入竞争机制，打破政府对公共产品的垄断。使公共产品私人生产具备更高效率的前提条件在于有没有排他性的技术以及这种技术的实施成本如何。通常情况下，技术进步往往能将那些原来不能排他因而只能归入公共产品范围的某些产品推进到可排他的范围之内，或大幅降低排他技术的经济成本使得其在现实中成为可行。比如，一般认为城区道路是比较纯粹的公共产品，但在电子道路收费技术突破以后，就可以通过收费来排除那些不愿意付费的车辆，达到高峰时段控制交通的目的。也就是说，通过一定的技术手段和经济手段能够把不付费者排除在外，就能使私人企业达到收益最大化，从而保证私人有效地提供足够的公共产品。

　　英美等发达国家基于公共经济学的基本概念，在公私合作提供公共物品领域进行了诸多尝试。英国自20世纪70年代末撒切尔夫人时期就进行了包括公共服务提供机制改革在内的一系列私有化改革，区分政府与市场分别适合提供哪些领域的公共服务，又有哪些领域适合公私部门合作。这一背景下，英国进行了公共部门与私人部门合作提供公共服务的尝试(典型的是PPP模式，即政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时也为民营部门带来利益)。政府以政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础建设或提供某项公共服务，并允许承包商有投资收益权。PPP有BOT、BTO、LBO、BOO、BBO、TOT等多种操作方式。美国的公用事业(1655.561, 3.26, 0.20%)市场化模式更多地采取了服务外包的形式，私营企业通过合同外包的形式承担了更多的服务供给职能，截至2013年联邦政府已经与私人公司、非营利机构等签订了超过2000万个服务外包合同。此外，许多西方国家还通过消费券形式提供公共服务。通过政府给予服务消费者票券或卡，让消费者自行选择服务提供者，购买所需的服务。服务提供者则凭借此票券或卡向政府报销。通过以上购买方式，公共部门、私人部门与公共服务的使用者做到了利益共享、风险共担，在许多公共服务购买领域都取得了积极成效。

　　公平竞争的法律制度依据缺失

　　政府购买服务属于政府采购的范畴。我国2003年实施的《政府采购法》第2条对政府采购界定为：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额以上的货物、工程和服务的行为”“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。虽然法律定义并未明确为公众提供的公共服务是否纳入其中，但资金性质和集中采购目录决定了政府购买服务的广阔空间。然而，《政府采购法》第22条规定的政府采购供应商应具备的条件包括独立承担民事责任能力、财务状况、纳税和社保缴纳等多个方面。实践中提供公共服务的大量社会组织属公益性的非法人机构，并不具有独立承担民事责任的能力，且按照《财政部和国税总局对于非营利机构免税资格认定有关问题的通知》，这些非营利机构多数没有定期的纳税记录。这实际上将社会组织排除在《政府采购法》规定的供应商之外。因此，目前《政府采购法》对服务采购的隐含意义是有相当局限性的。由于为民生、为百姓提供的公共服务未明确写入政府集中采购目录，使得采购过程缺少公平竞争的法律和制度依据。

　　从购买服务的政府采购实践来看，现行的政府集中采购目录中服务的内容主要是政府购买维持其自身运转需要的服务内容，具体来说主要有：①后勤保障类服务，如政府机关的物业管理、公务用车、汽车维修、会议服务、食堂服务等;②专家咨询和研究服务，如对城市区域开发、社会经济发展战略、历史文化等的决策咨询和研究类服务;③中介类服务，如政府投资项目的审计、统计、调查、绩效评估、法律、会计服务、产权交易等;④信息服务：如政府信息化系统的建设、维保、第三方评测等;⑤工程建设类：政府工程建设、监理等;⑥公共安全类服务：如机关设备设施的环保检测、安全检测等。而未纳入集中采购范围的广义层面的公共服务，主要包括：①社会事业类：如教育、文化、体育、卫生、社区服务等;②公共安全类：如社会治安、环保检测、技术监督检测、动植物检验检疫等;③劳动就业类：如提供社区公益性岗位、社区服务业;④社会保障类：如医疗、养老等;⑤工程建设类：如工程质量监理、政府投资项目代建服务等;⑥环境保护类：如垃圾处置、环保排污等。

　　改革开放30多年来，我国经济保持了高速增长，但2013年以来面对错综复杂的国内外形势，经济增长下行压力凸显，今年一季度和二季度分别回落到7.7%和7.5%。2013年下半年以来，国务院围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生出台了一系列政策措施，政府向社会力量购买服务的理念正是在这一背景下产生的。应该看到，政府购买服务对经济增长具有乘数贡献效应，对就业具有巨大的拉动作用，对简政放权、加快转变政府职能、激发经济社会增长活力具有深远影响。但我国现行的政府购买服务方式还十分有限、内容还十分狭隘，涉及民生的公共服务内容未明确纳入《政府采购法》的范围，迫切需要针对一系列现实问题寻求解决对策。

（原标题：政府购买服务放大支出乘数效应）