从奶粉行业整顿看大部制改革成效

　　（原标题：宋亮：从奶粉行业整顿看大部制改革成效）

　　经过一年调整，中国婴幼儿奶粉市场门槛大幅提高，奶粉价格逐渐回归理性，产品质量与品质得到极大提升，部分国产企业生产设备与技术已经达到国际先进水平。

　　随着国内婴幼儿奶粉生产许可证发放完毕，自2013年6月起，关于婴幼儿奶粉的整顿大幕即将落下。可以说，此轮政策对行业引导和执行效率都有了明显提升，市场步入良性竞争轨迹，消费者信心得到极大提升。与以往相比，此轮政策效果明显得益于中国政府推动的大部制改革，新成立的食品药品监督管理局在整个整顿过程中起到关键作用。

　　大部制改革的意义

　　新成立的食品药品监督管理局汇集原有食品安全办和国家食品药品监管局职责、质检总局的生产环节食品安全监管职责、工商总局的流通环节食品安全监管职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，从中央部门一直延伸到乡镇街道，监管工作深入基层、夯实一线，统筹了从生产到销售环节的全程监管。

　　十八届三中全会后，政府职能改革步伐加快，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。在此背景下，大部制改革更凸显其重大意义。

　　首先，改变过去职能交叉、执行效率低下的问题。婴幼儿奶粉专业化程度较高，涉及上下游产业链较长，从生产到销售，从国内到国外，从工艺、配方到奶源及各种原料。另外，涉及利益主体及主管部门较多，进行全面整顿难度较大。新成立的国家食品药品监管局在整个奶粉行业整顿中发挥重要作用，在过去一年时间里，先后出台10多个规章制度，涉及从奶粉生产到销售全部环节的管理和监管。大部制的推进，防止了不同部门在出台的政策上存在“打架、不对口”问题，提高政策效率，打破过去“九龙治水”的低效。

　　其次，有利于落实“问责制”，建设责任政府。部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。大部制强调部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。

　　最后，有利于转变政府职能，加快行政管理体制改革，推动法制和服务型政府建设。此次奶粉整顿，最大亮点就是政府通过提升准入门槛对行业进行规范，一年时间通过了14项重大法律法规及政策，做到了有法可依。其次，通过建立奶粉安全追溯、安全召回等科学监管手段，提升消费者对产品的知情及权益维护，为应对未来安全问题及提升消费者信心奠定了基础。

　　仍然缺乏的默契

　　由于奶粉产业链条长，上下游环节利益矛盾大，又与国际市场快速接轨，而食药监刚刚成立，与其他部委之间需要进一步相互磨合，因此在整个奶粉行业整顿过程中，不可避免存在一些问题。

　　首先是产业“硬伤”带来的监管难度大。目前中国乳业现代化发展最大瓶颈在于奶源现代化建设，而上游奶牛养殖业又存在从牧草、青贮等饲料到品种改良及养殖的产业链。从此轮政策效果来看，上游奶牛养殖监管的难度大，效率相对较低。最根本原因是，奶牛养殖占主体的仍然是大量中小规模养殖户，与下游加工企业之间仍未形成有效合作机制，上下游产业链之间存在比较大的利益冲突，而且养殖户数量众多，难以有效统一监管。

　　因此，在上游奶源及下游产品安全检测方面仍然采取代价较高的“批批抽检”制度。另外，目前中国婴幼儿奶粉销售渠道多元，除商超等传统渠道外，母婴渠道及线上电商渠道快速发展，母婴渠道更是成为中国奶粉主要销售渠道。但由于母婴渠道大多仍以独立小门店为主，进入门槛较低，门店良莠不齐，缺乏有效的管理。而线上电商渠道更是存在诚信问题和销售假冒伪劣产品的风险。配套需要提升母婴渠道门槛，加强线上电商渠道的管理和相关法律法规的出台。这些问题都需要随着大部制改革而深入推动。

　　其次，在产业顶层设计细节方面仍有欠缺，各部委在推动产业调整的合作上仍有提升空间。2013年5月31日，国务院召开了关于婴幼儿奶粉整顿的工作会议，为整个行业整顿明确了方向，即“提高乳粉质量水平，提振社会消费信心”。但从此轮整顿过程中，重点更多放在提高乳粉质量上，对于提振社会消费信心方面做得仍显不足。另外，部委之间在推动产业调整方面缺乏一定默契，各部委在具体政策细节上，存在相互矛盾。在推动奶粉企业整合方面，应该坚持以提升行业门槛为主，不应让外界感觉是通过行政手段推动。不同部委在相关政策出台上，应相互进行很好的沟通并逻辑性地把握时间先后顺序，消除外界的质疑。

　　最后，个别政策措施存在不合理地方。奶源建设是奶粉产业发展的核心，是需要长期推进的，短期要求企业自建自控奶源可以理解，但长期来看，政策不符合产业专业化分工发展规律，因此需要结合过去奶业发展规划，进一步做奶源发展规划，确立奶源建设的专业分工地位，并且在国内奶源建设与海外进口补充方面，政府应该有明确态度。关于进口基粉的定义比较宽泛，没有严格的分级，造成基粉进口门槛仍然偏低。

　　要遵循产业发展规律

　　结合上述问题，笔者提出以下建议：

　　一是围绕“提振信心”，政府应在奶粉安全宣传、消费者权益维护、对违法行为的打击和惩戒上继续加大力度。特别在奶粉安全宣传方面下大工夫，比如加大奶粉专业知识讲座，加强引导舆论正面宣传。对于政府构筑的新型监管体系，通过不同方式让消费者深入了解。

　　二是继续推动科学监管体系的建立。伴随着大部制改革的深入，未来真正建立起覆盖从奶源到最终销售的全程科学监管体系。笔者认为这是一个系统化的工程，可以参照一些发达国家的监管体系，建立起事前预防预警，事中管控，事后召回处理及漏洞弥补等机制，并在此基础上确定各个部委的职能分工，并将大批专业食品研究、检测机构引入进来，建立第三方检测评估机制。另外，通过与所在生产国监管机构的交流，建立跨国的监管合作，并推动安全追溯体系实现跨国追溯。

　　三是政府各部门之间加强相互沟通和交流。未来随着大部制的深入改革，各个部门的职能分工更加明确，相互之间在职能作用的合作和交流更加重要，务必按照统一的方向和目标加强相互合作的默契。另外，在整个政策的推动过程上，务必要严格遵循产业发展规律。

　　奶粉行业整顿初见成效，与政府围绕大部制改革推动职能转变有很大关系。但大部制改革的时间尚短，部门之间及内部磨合需要时间，因此，未来改革仍有很长路要走。以食品安全为导向真正建立起中国高效的监管体系，从某个角度上也标志着大部制改革的成功。而奶粉安全问题的解决，也必将为中国整个食品安全网的建立奠定基础。（作者为高级乳业分析师）