任小铁：质量合格不等于安全

　　质量安全监管与市场主体现代化治理

　　任小铁　广东省质量技术监督局局长、党组书记。长期致力于质量治理体系改革研究和实践，率先提出构建市场主体现代治理体系的思路。

　　行政监管不能替代市场主体作用

　　近年来我国质量安全事故频发，三聚氰氨等食品安全事件、电梯等特种设备安全一次又一次拷问着我们的社会治理能力。原来我们常说的是行政监管能力，十八大以后，特别是十八届三中全会提出了社会治理能力，其核心是要发挥多元共治的作用。我国目前以行政监管为主要方式的监管模式，无疑将政府推上风口浪尖。社会上普遍认为政府监管不力，事前预防和检测不够，政府部门和监管人员玩忽职守甚至徇私舞弊。强化行政监管，加大处罚力度成为社会普遍诉求。行政部门增人、增钱、增机构等增加行政资源、调整行政机构的做法就成为常态和必然。我国质量安全监管与防范，起源于计划经济年代，形成了具有中国特色的，以行政法调整为主体，行政监管为主要手段，民法、刑法和社会监管为辅的监管模式。市场经济发展方式的确立，生产、安装、使用、维护等市场主体日益多元，利益关系和行为调整更加复杂。以政府监管为主，以行政许可、行政检查、强制检验、行政执法为主要内容的监管模式越来越不适应当前形势。从事行政监管的人就有体会，虽然疲于奔命，而监管成效不明显。呈现出：政府着急，企业不急，消费者无奈，经营者无惧，消费者难以维权。

　　十八届三中全会明确提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场监管体系现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分。问题：市场主体是谁?无疑就是作为供应方的企业和作为需求方的消费者。企业作为供应方，是质量安全的主体，道理大家都明白，但为什么企业主体责任就难以落实到位?消费者作为需求者，也是市场主体的一方，是质量安全的承受者，也应当拥有监督的权利，为什么消费者监督作用就难以有效发挥?

　　根源就在于现行以行政监管为主的市场监管体制，使市场主体责任处于被动和从属地位。企业都说你要求我怎么做我就怎么做。市场主体责任难以落实，责任链条难以建立，社会监督作用未能有效发挥，制度设计落后，直接导致企业违法成本低、消费者维权成本高。这暴露出我们行政监管理念和监管体制的落后，迫切需要学习和借鉴现代质量安全监管理论，为改革和完善质量安全监管体制提供科学理论指导，构建起现代市场主体治理体系。

　　企业责任和行政监管形成合力

　　我们先要认识质量与安全的概念与内涵。

　　什么是质量呢?从不同层面、不同角度分析会有不同的解释。美国质量管理专家克劳斯比从生产者的角度出发提出：质量是产品符合规定要求的程度。

　　从符合性的角度来看，通常认为标准规定的性能指标越高越好，现在社会上也有很多这样的认识。举个例子，比如说鞋，性能最好、最耐用的是什么鞋呢?是军鞋，而且不贵。但是请问大家，今天现场有没有一个人脚上穿着军鞋，我相信没有。为什么?这就是它的适应性不行，不光是追求性能好，还要追求时髦、好看，二者结合起来，就是现在的广义质量概念，也就是，一个固有特性满足要求的程度。这种要求包括消费者的适用性要求。

　　说到安全，社会上对安全的认识还存在许多误区和偏见。什么是安全?汉语辞书：没有危险、不受威胁、不出事故。中国传统文化对安全的表述是一种绝对概念。可是国际民航组织是这样规定的：安全是一种状态，即通过持续的危险识别和风险管理过程，将人员伤害或财产损失的风险降低至并保持在可接受的水平或其以下。大家注意，不是完全消除。国家标准(G B/T28001)：“免除了不可接受的损害风险的状态”。标准是程度、安全是状态。

　　基于风险的安全监管模式，通常在法治社会比较完善的国家和地区，风险识别、风险评估、风险控制和风险监管，主要是企业或者安全责任主体的主动安全防范行为。这就是企业要做的，因为企业最清楚它的风险在哪里、客观危害在哪里。任何安全事故的发生，其人身财产损失和危害赔付的主体都是企业或安全责任主体本身。企业不仅要遵守和执行国家制定的、符合当时经济社会发展水平的最低安全制度和规范要求，而且要严于国家要求。在这方面，我国企业的认识、投入和防范措施，普遍低于西方发达国家企业。

　　从安全监管环节来说，首先是企业，不要一谈监管就是政府，企业必须建立风险分析、评估、控制的内部监管体系。社会组织和司法体系起着重要的服务与外部监管作用。比如说有效的民事赔偿和消费者权益保护，可有力监督企业落实主体责任。国外发达国家，动辄成百上千万的民事赔偿，这种效果远远大过政府罚款，因为政府罚款不可能太多，从行政处罚立法的本意来说，行政处罚是要越来越弱化的。所以现在存在悖论：从社会来说要加大行政处罚，但是行政处罚立法本意是教育和处罚相结合，行政权力又不能太大，是要逐步弱化的。

　　系统性风险是首要风险

　　在风险评估中引入风险冲击力因素，就构成了系统性风险评估体系。同样一种产品，当出现未曾预料的危害时，其社会冲击力完全不同。同样一台特种设备，在空旷地作业和在人口稠密区作业时，其可能导致的系统性风险完全不一样。如电梯在学校、医院运行显然比在机关、工厂运行的系统性风险要大。通常风险在行业的影响和延伸，可称之为行业性风险;在地域上的影响和延伸，可称之为区域性风险。

　　系统性风险通常是用风险与冲击力两个指标来进行综合衡量，并根据风险与冲击力的不同，对评估对象分类进行系统性风险评估。风险包括客观的，危害的程度和危害的可能。然后是冲击力。对系统性风险来说，更多是考虑社会冲击力。当今世界各国对系统性风险的防范远高于一般风险防范。

　　系统性风险往往带来政府和社会难以承受的危害与灾难，是政府安全监管中必须防范的首要风险。而由于单个企业甚至行业考察安全问题的视角限制，系统性风险只能更多地由政府部门联合企业、社会组织等进行分析、评估和防范。目前，我国政府大量监管资源被投入到本应由企业自主承担的产品标准实施效果和生产、安全管理规范与制度遵守成效上，使政府风险管理量大面广而针对性不强，对系统性风险产生的因素和对象心中无底，风险预警极其缺乏，效果也不好。系统性风险理论可以应用于个人、企业、单位、行业甚至国家安全防范上，成为政府安全监管的核心与第一要务。

　　质量合格不等于安全

　　质量监管与安全监管，现在社会上很多人对这两个方面有误解。质量是一种程度，安全是一种状态，两者本不可比。但由于质量程度高意味着已知风险小，质量监管可以方便地用标准进行衡量，常常使社会公众和行政监管部门将二者混为一谈，甚至相互替代。举个例子，根据我国现行标准，不同的食品对菌落总数的限定值相差非常大，甚至十倍几十倍，不同国家的标准要求也不一样。标准只是对产品应有物质的量值的规定，对可能含有的未知物质和不应有的物质并未规定，比如说三聚氰氨等物质，奶粉中是不应当存在的，因此标准也未对其量值予以规定。产品检验都是对产品中含有物质的量值进行检测并与标准值进行比对。从质量的角度来看，只要检测值符合规定的标准值，产品就是合格的。对于未知物质一般需要进行风险监测，在安全评估的基础上进行特别防范。所以，质量合格并不等于没有安全风险。只能说质量合格意味着已知的安全风险小。

　　从主体上看：质量与安全的主体都是责任人本身，但由于安全具有公共产品特性，政府也责无旁贷。从目标上看：质量追求的是符合性、适应性和满意性;安全追求的是风险可置信性(可接受性)。质量符合不等同于安全可置信，安全可置信也不等同于质量符合。比如说现在的奶粉，就像乳制品行业协会所说，目前我国奶粉质量是有史以来最好的，但为什么很多人还是不购买国产奶粉?这就反映出中国奶粉虽然质量很高，但它的安全可置信度还达不到老百姓的预期，也就是说老百姓还不信任它。台湾地沟油等事件出来之后，大家的观念可能也会改变一些，其他国家和地区也会出这样的事情，只是我们出得太频繁，安全可置信度达不到社会公众的普遍要求。

　　从上述分析，我们可以有什么样的启示呢?安全风险无处不在，是社会生产与生活中的组成部分。安全问题的解决，是一项系统工程，有赖于整体安全保障体系的作用发挥。政府监管部门就是要努力降低安全风险程度，如果没有监管部门来监管的话，风险可能就会更高，甚至超越社会承受力。将风险降低到最低水平，并达到社会可置信度的要求，并不等于能保证绝对不出安全事故。

　　厘清政府与市场主体权责边界

　　如前所述，我国现行质量安全监管模式起源于计划经济年代，随着市场经济的发展，日渐暴露出了很多不足和问题：质量安全监管体系建设不完善，未能有效发挥系统作用;质量安全监管层次不清晰，主体责任难以落实;质量安全监管仍停留在对产品、单机、单环节风险监管，系统性风险评估和防范措施远远不够，等等，已不适用于当前市场经济发展阶段。

　　根据十八届三中全会决定的要求，要推进质量安全治理体系和治理能力现代化，着力解决政府干预过多和监管不到位的问题，就必须处理好政府与市场、政府与社会的关系。当前迫切需要在深化改革中扭转以强化行政监管为主要方式的监管理念和模式，加强社会监督和综合治理，形成以企业主体责任落实为核心，消费者权益维护为监督基础，保险救济和社会救助为保障，市场技术基础建设为支撑，政府监管为一般强制的现代市场主体治理体系。

　　首先，要明确首负责任，构建企业主体责任体系。将与消费者或权利人构成直接利益关系的企业明确为首负责任者，这样不仅可以直接从最终消费端就找到责任承担者，而且可以使任何一个环节的企业都不能将受害者推给上一环节而逃避责任，形成对上把关、对下负责的清晰的责任链条。只有当首负责任者能够证明是上一环节责任时，才能实现责任的转移，将“首负责任”变为“代偿责任”，从而利用市场规律自然构建起生产、销售、消费等全环节的责任追溯体系。

　　其次，要强化消费者权益维护，构建社会监督体系。大幅度提高权益损害民事赔偿力度，充分发挥民事赔偿在消费者维权中的作用，消费者正当维权不仅不会受到任何损失，而且还会得到奖励，将侵权者“罚得倾家荡产”变成“赔得倾家荡产”，激发起消费者主动维权的意愿，使每个消费者都能成为社会监督者和违法企业的终结者，构建起以消费者为核心的社会监督体系，以赔付为手段的监督运行机制。

　　第三，要建立责任险制度，构建社会救助体系。发挥保险救济机制在分散赔付风险、共担赔付责任、及时提供高额赔偿、有效化解社会矛盾等方面的重要作用。鼓励和引导承担质量、安全风险的企、事业单位和执法部门购买责任保险，形成风险分担的社会救济机制和专业组织评估、监控风险的市场监督机制。

　　第四，要加强市场技术基础建设，构建市场技术权益保护支撑体系。加强标准、计量、检验检测、认证认可等为科学监管、技术执法和公平交易服务的技术基础和技术法规建设，掌握国家标准制修订的话语权、计量基标准建设的自主权和合格评定与认证认可的国家主权，为有效维护我国市场技术权益提供可靠保障。要进一步强化安全风险分析工作，建立重点产品和重点领域的风险识别、监测、评估、预警、应急处置等机制，重点针对整个行业、整个区域开展系统性风险分析，为企业防范风险提供依据，为政府加强监管提供指导。

　　最后，要强化系统性风险防范，完善政府规制建设。切实理清政府部门与市场主体的权责边界，让政府回归到监督检查的职能定位上来。对本应由企业自主承担的质量标准符合情况和生产、经营过程控制效果，交由企业完成;对政府监管中的技术性、事务性工作，通过政府采购和市场服务等方式，引入第三方社会公正技术检测和审查机构开展;对可能会给政府和社会带来巨大危害与灾难的系统性风险，由政府部门联合企业、社会组织运用科学的安全风险监管理论进行分析、评估和防范。